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王英津:台湾参与联合国不具有可能性

2021-10-26 13:17:00
来源:中国台湾网
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中国人民大学国际关系学院教授、两岸关系研究中心主任、国发院研究员王英津。(中国台湾网 符海川 摄)

  中国人民大学两岸关系研究中心主任、教授王英津日前在香港中评社发表文章,阐述了台湾地区参与联合国的不可能性。作者认为:台湾不可能以“新会员国”身份加入联合国,也无法利用会籍普遍性原则及“分裂国家”的双重代表权模式“重返”联合国。当下民进党当局或明或暗地推动争取“参与联合国”的活动,其关注的重点并非在于能否真正参与联合国,而在于通过这个行动过程,挑起台湾民众对大陆的敌对情绪,从而达到“拒统”、捍卫所谓“台湾主体性”的目的。

  文章内容摘编如下:

  联合国是当今世界上最重要的政府间国际组织,只有主权独立的国家才能成为联合国会员国。由于加入联合国具有重要的现实意义和特别的象征意义,所以台湾当局在推行“台独”路线时,都不遗余力地拓展台湾所谓的“国际活动空间”,该计划中最重要的目标便是争取参与联合国。

  从1993年起,台湾当局使用各种手段,鼓动所谓“友邦”在联合国提案,要求讨论“台湾参与联合国”问题,正式揭开了两岸在“台湾参与联合国”问题上交锋的序幕。

  自1993年至2008年间,李登辉、陈水扁执政时连续十四次鼓动其所谓“邦交国”炮制让台湾参与联合国的提案,妄图“重返”或“加入”联合国,但均铩羽而归。

  马英九上台主政后,提出了“外交休兵”的策略,在加入国际组织问题上强调“有意义地参与”,并将“参与联合国”的目标调整为“参与联合国下属组织”,至此,台湾当局谋求联合国成员身份的活动暂告中止。

  然而,自蔡英文上台后,台湾当局又重启“入联”征程,尽管这次没有像李登辉、陈水扁时期那样大张旗鼓,却一直在“闷声推进”。

  从过去李登辉、陈水扁执政时所采取的策略来看,他们推动台湾成为联合国成员的途径无非有两种:一是以“新会员国”身份申请“加入”联合国,即依照《联合国宪章》第4条第2款之规定,须经安理会向联合国大会建议,再按程序由联合国大会做出决议;二是以“中华民国”名义申请“重返”联合国,即由部分联合国成员国将“中华民国重返联合国”作为一项提案提交联合国大会,再由联合国大会对此进行实质性讨论或投票表决。

  那么,台湾是否有资格“加入”或“重返”联合国?台湾“加入”或“重返”联合国是否具有可能性?下面笔者将从国际法和国际政治两个角度加以分析。

  一、台湾“加入”联合国不具有可能性

  从《联合国宪章》关于会员国资格的条件以及接纳新会员国的程序来看,台湾不可能以“新会员国”身份加入联合国,这是因为:

  第一,台湾不符合《联合国宪章》关于会员国资格的规定。

  《联合国宪章》第4条第1款规定:“凡其它爱好和平的国家,接受本宪章所载的义务,经本组织认为确能并愿意履行该项义务者,得为联合国会员国。”该条款意味着某一政治实体要成为联合国的会员国,必须符合以下条件:

  ①必须是主权国家。国家是国际关系的基本主体,也是政府间国际组织最基本的成员单位。1955年联合国大会关于申请国入会问题的第A/RES.918(X)号决议声明:“联合国的会员国必须是主权国家,必须‘不受外来势力的干涉和控制’,对外独立自主地开展交往和活动,对内能有效的控制其领土,管理其人民”。

  ②必须是“爱好和平”的国家。何为“爱好和平”的国家?起初,爱好和平的国家系指与轴心国作战和反法西斯主义的国家,至少是非信奉法西斯主义的国家。后来在加入联合国的实践操作中,对于“爱好和平”国家的认定并非十分清晰。

  ③该国家愿意接受和履行《联合国宪章》所载的义务。根据联合国大会和安理会的相关议事规则,申请国必须在加入申请书中以书面形式表示愿意接受《联合国宪章》所规定义务的承诺。

  ④联合国认为该国确实有能力和意愿去履行宪章义务。一个国家是否真正能够并愿意履行《联合国宪章》所规定的义务,并不取决于该国在申请书中的声明或该国的公开宣告,而由联合国依实际情况作出判断。

  在上述四项条件中,条件①是核心,条件②、③、④是条件①的延伸。从目前台湾的实际情况来看,由于台湾不具备条件①,因此也就不具备其他三项条件,所以台湾不符合《联合国宪章》关于联合国会员国资格的规定。

  第二,“台湾参与联合国”的提案无法进入联合国纳新的实质议程。

  《联合国宪章》第4条第2款规定:“准许上述国家为联合国会员国,将由大会基于安理会之推荐以决定行之。”易言之,联合国接受新会员国,须先经其安理会推荐,后由联合国大会决定。按照该规定,联合国接纳新会员国须经过“申请(提交给秘书长)——安理会表决——大会表决”这一程序。

  从以往台湾申请加入联合国的情况看,其申请根本就没有进入安理会的表决程序。退一步讲,即便提案进入安理会的表决程序,也根本不可能通过。根据《联合国宪章》第27条规定:“安理会关于程序性事项之决议,应以九理事国之可决票决定之;安理会对于其它一切事项之决议,应以九理事国之可决票包括全体常任理事国之同意票表决之。”这表明,对于非程序性事项的表决,不仅需要九个理事国的同意票,而且需要包括中国在内的五个常任理事国表示赞成。按照“五国一致”的表决原则,只要五个常任理事国中的任何一个国家投了否决票,此案均无法得以通过。

  通常情况下,安理会表决的程序性问题仅指安理会的内部运作程序。因此,即使“台湾加入联合国”的提案进入了安理会的表决程序,且在表决过程中获得了九张同意票,但只要中国反对,决议仍无法通过。

  从惯例上看,安理会的推荐并非仅仅是提供意见,而是一种积极的荐举。因此,任何申请国只有在得到安理会的积极推荐后,联合国大会才能做进一步表决。国际法院于1950年3月3日以12票对2票的表决结果,就“联合国大会准许国家加入联合国的权限问题”发表了咨询意见,认为安理会的推荐是联合国大会做出是否准许申请国加入的先决条件。如果安理会推荐申请国成为会员国,按照《联合国大会议事规则》的规定,需交由联合国大会负责审查该国是否爱好和平,是否愿意履行宪章所规定的义务。只有通过上述程序后,联合国大会才能就申请国能否加入问题作出决议。如果安理会不推荐或者缓议时,联合国大会可在审查安理会的特别报告后,将申请国的申请书退回安理会,请其重新审议后,再向联合国大会提出推荐建议。倘若没有安理会的推荐,联合国大会不得擅自准许申请国加入。

  退一步讲,即便提案在安理会获得通过,也无法在联合国大会获得通过。根据《联合国宪章》第18条的规定,联合国大会接纳新会员国属于重要问题,而大会对于重要问题的决议应以到会并参加投票的会员国中的三分之二多数同意,才能通过。目前联合国会员国达193个国家,如果所有国家均出席会议并参加投票,则重要问题的通过需要128个国家的同意票。从目前台湾当局的情况来看,“邦交国”仅有15个,且均为弱小国家,缺乏国际影响力,台湾在“入联”问题上能获得的支持非常微弱,“入联”提案在联合国大会上得到超过三分之二同意票的可能性几乎为零。

  二、台湾“重返”联合国不具有可能性

  鉴于台湾以“新会员国”身份申请“加入”联合国难以突破《联合国宪章》的制约,台湾当局便企图利用会籍普遍性原则及“分裂国家”的双重代表权模式“重返”联合国。

  按照联合国的实践惯例,关于某一会员国在联合国的代表权问题属于程序性问题,可以绕过安理会而完全由大会作出决定。如此一来,其所经程序就会变成“会员国申请(向秘书长提交)——总务委员会提议——大会表决”。按照该程序规定,先由台湾“邦交国”就台湾“重返”联合国提出议案,待完成“重返”联合国的提案后,必须经联合国总务委员会讨论和通过,才能提交联合国大会进行实质性讨论和表决。与上述接纳新会员国的程序相比,这一程序要简单得多。一方面,绕过了安理会的否决权;另一方面,按照《联合国宪章》的规定,联合国大会关于程序性事项的表决,仅需获得到会并参加投票的会员国的过半数同意即可通过。因“重返”方式能够绕开安理会、规避中国的一票否决,且将大会的通过门槛票数由“加入”方式要求的三分之二降为二分之一,这使台湾当局隐隐地看到了一丝“参与联合国的曙光”。然而,以上分析仅仅停留在法律文本层面,从联合国以往审议此类提案的情况和广大会员国在台湾问题上的态度来看,台湾“重返”联合国的可能性仍然极低。

  第一,从联合国以往审议此类提案的情况来看,台湾“邦交国”提出的“返联”提案均搁浅在总务委员会,难以进入联合国大会正式表决议程。

  过去几十年,台湾“邦交国”曾多次向总务委员会提交关于台湾“重返”联合国的提案,但经过支持大陆的多数会员国与支持台湾的少数会员国的激烈辩论,总务委员会主席均裁决不将这些提案列入联大议程,使得台湾“重返”联合国的图谋屡遭失败。

  第二,从联合国会员国的立场和态度来看,绝大多数会员国不支持台湾“重返”联合国。

  就发展中国家而言,它们大多与大陆建立了外交关系,承认世界上只有一个中国,台湾是中国领土不可分割的一部分,故而反对台湾“重返”联合国。譬如,2003年第58届联合国大会期间,巴基斯坦、朝鲜、孟加拉国和几内亚等国的代表指出,将“台湾代表权问题”的提案列入联大议程是企图利用联合国将台湾分裂国家领土的图谋合法化,这是对中国内政的粗暴干涉。埃及、斯里兰卡和刚果(金)等许多国家的代表在发言中对极少数国家年复一年地提出一个由联合国30多年前就已解决的问题的行为表达了强烈不满,并建议联合国大会作出限制性规定,如果一个提案连续三年遭到拒绝不得被再次提出。

  就发达国家而言,美国虽然是台湾问题的始作俑者,但其关心的重点是台海地区的和平稳定及其伴生的美国国家利益保障,从而竭力避免因台海军事冲突而被台湾“拖下水”,而台湾“重返”联合国的问题触及中国政治底线,必将引起大陆激烈反击。大多数其他国家也不支持台湾参与联合国,例如,在2003年第58届联大总务委员会会议上,俄罗斯代表曾明确表示,联大于1971年10月25日通过的2758号决议已经清楚、全面地解决了中国在联合国的代表权问题,目前没有任何理由需要重新审议这一决议。英、法、西班牙与荷兰等国的代表亦纷纷对此表示赞同。

  总之,台湾“重返”联合国问题,既是法律问题,也是政治问题。随着中国综合国力的日益强大,国际社会愿意支持台湾“重返”联合国的国家日益减少,台湾“重返”联合国不仅在法理上缺乏根据,而且在实践中也不可能得到联合国会员国的过半数支持。

  三、联合国纳新的例外情形不适用于台湾

  尽管《联合国宪章》明确规定会员国必须是主权国家,但在联合国吸收会员国的历史上,的确出现过非主权国家加入联合国的先例。一是苏联的加盟共和国白俄罗斯和乌克兰,在特定历史条件下成为联合国的创始会员国;二是一些尚未完全独立的殖民地国家,如印度于1947年8月16日独立建国,但在1945年10月30日就已成为联合国会员国;菲律宾于1946年7月4日独立建国,但在1945年10月24日就加入了联合国。联合国发展史上的这几个“特殊案例”,常常被“台独”势力援引,来论证自己有资格参与联合国。那么,应该如何看待这几个“特殊案例”以及它们是否适用于台湾?笔者分析如下:

  首先,白俄罗斯和乌克兰之所以能成为联合国的创始会员国,与当时的历史条件密不可分。在1945年4月旧金山制宪会议召开之前,已经有47个国家符合联合国会员国的条件,但由于当时广大发展中国家还没有完全取得独立,这些符合联合国会员国条件的国家主要是欧洲国家、部分英联邦国家以及少数拉美国家。由于历史和政治的原因,这些国家多有亲英、美的政治背景。按照分属两大阵营的国家数量对比,苏联在联合国处于相对孤立的境地,尤其在联合国大会表决重大问题时处于劣势地位。于是,在旧金山制宪会议上,苏联提出其15个加盟共和国都要成为联合国会员国的建议,理由是:1944年2月苏联修宪后,它内部的各加盟共和国均有自主的对外政策权。但该建议却遭到英、美等国的强烈反对。当时苏联以联合国构成的合法性不足为理由,以不参与联合国相要挟,逼迫英、美等国同意自己的诉求。出于对联合国的广泛性、合法性和权威性的考量,英、美等国家并不希望苏联真的不参与联合国,于是双方经过激烈的讨价还价,英、美等国最后只同意接纳乌克兰和白俄罗斯这两个加盟共和国作为联合国的创始会员国。由此可见,白俄罗斯和乌克兰之所以能成为联合国的创始会员国,是苏联与以英、美为首的西方国家政治斗争和妥协的结果,是特殊历史条件下的产物。就台湾而言,尽管它之于中国与乌克兰和白俄罗斯之于苏联一样,均为主权国家内部的“区域性行政单位”,但台湾不具有后者成为联合国会员国的特殊历史背景。在当今联合国体系中,中国并不需要借助自己的区域性行政单位加入联合国以维护自己在联合国的权益。相反,中国作为一个整体加入联合国才是中国国家利益的根本所在。

  其次,印度、菲律宾等尚未完全独立的国家之所以能在20世纪40年代成为联合国会员国,主要有以下几个原因:一是二战后殖民体系逐步瓦解,新兴的民族独立运动风起云涌,联合国希望通过提前吸收会员国的方式声援亚非拉民族解放运动,彰显殖民地人民的民族自决权;二是这些国家在历史上本来就是主权独立国家,只是因后来遭受殖民侵略而丧失主权独立地位,其通过“去殖民化”运动重新恢复主权独立并加入联合国,是国际社会普遍支持的正义之举;三是这些国家当时正处于如火如荼的民族解放运动之中,其独立建国指日可待。然而,台湾是中国领土不可分割的一部分,不论是历史上还是现实政治中、法理上抑或互动行为上,这一事实均得到世界上绝大多数国家的承认。因此,在中国拥有联合国单一席位的情况下,台湾不可能像印度、菲律宾等国家一样,以尚未完全独立国家的身份加入联合国。况且,自20世纪50年代以后,联合国再未出现过将主权国家的区域性行政单位或者尚未完全独立的国家接纳为会员国的案例。

  综上,无论从《联合国宪章》关于会员国资格的规定,抑或关于接纳新会员国程序的规定,还是从联合国会员国的例外情形来看,台湾都不具备参与联合国的条件,也不可能成为联合国的会员国。台湾参与联合国问题不仅涉及到一个中国原则,而且涉及谁代表中国行使主权的问题。事实上,早在1971年10月25日联大通过的2758号决议就已经解决了这个问题,即联合国只承认中华人民共和国政府作为在联合国代表中国的唯一合法政府。因此,台湾当局无论是以“中华民国”还是以“台湾”的名义参与联合国,也无论企图谋求正式成员抑或观察员地位,均会破坏一个中国原则。所以,在台湾参与联合国的问题上,大陆不会有任何让步的空间。

  四、炒作“参联”议题的“醉翁之意”

  最后必须指出的是,为何台湾当局明知自己参与联合国不可能获得成功却又故意为之呢?其实,台湾当局推进参与联合国的行动,在意的并非是结果成功与否,而是在台湾社会激起被大陆打压的氛围,进而让台湾民众对大陆产生反感,最终加剧两岸对立。通过开展各项争取参与联合国的行动,台湾当局不断地向台湾民众明示或暗示,一个打压台湾“国际活动空间”的政府自然是一个敌对或不友善的政府,台湾为何要谈统一?当下民进党当局或明或暗地推动争取“参与联合国”的活动,其关注的重点并非在于能否真正参与联合国,而在于通过这个行动过程,挑起台湾民众对大陆的敌对情绪,从而达到“拒统”、捍卫所谓“台湾主体性”的目的。在参与联合国的行为动机上,现在的民进党当局与当年李登辉、陈水扁执政时并没有本质区别。(完)

 

[责任编辑:李杰]
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